Convention citoyenne : en immersion dans une fabrique locale du droit

Antoine Carpentier et Grégoire Talpin sont doctorants à l’Université Clermont Auvergne, le premier en droit constitutionnel, le second en droit administratif. Ils ont eu la curiosité d’observer de l’intérieur une fabrique du droit un peu particulière : la convention citoyenne de Clermont-Ferrand. Un an plus tard, ils publient leur étude dans une revue juridique. Et ils nous en décryptent les enjeux.

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Comment avez-vous eu l’idée de vous intéresser à la convention citoyenne de Clermont ?

Antoine Carpentier : Depuis le début de nos recherches nous essayons tous les deux de faire du droit « autrement » et de ne pas nous baser uniquement sur les textes. J’ai découvert en lisant la sociologue et membre du Conseil constitutionnel Dominique Schnapper la notion d’« observation participante » et je me suis dit que ce serait intéressant de voir si on pouvait utiliser cette méthode en tant que juriste. Au même moment débutait la convention citoyenne de la Ville de Clermont-Ferrand et nous avons eu l’idée de l’étudier avec cette approche. Au départ, nous y sommes allés sans trop savoir ce que nous allions en faire. C’était une sorte d’expérience dans l’expérience.

Vous avez donc suivi tous les deux les sessions de la convention citoyenne. Dans quelles conditions ?

A.C. : Nous avons obtenu de pouvoir être présents, d’abord discrètement, sans que les participants en soient informés. Cela nous paraissait préférable pour que notre présence n’ait pas d’influence sur le cours des délibérations.

Mais à un moment, les animateurs de la convention ont souhaité que nous nous dévoilions. Néanmoins nous avons assisté à toutes les séances, sans intervenir, seulement en observateurs.

“L’intérêt était de mieux identifier les conventions citoyennes, qui ne sont pas définies juridiquement.”

Antoine Carpentier

Au terme de cette expérience, qu’en avez-vous appris ?

A.C. : Sur la forme, cela nous a appris que le juriste peut aller sur le terrain, pour voir comment se fabrique le droit et comment les citoyens arrivent à s’inscrire dans cette fabrique.

Sur le fond, l’intérêt était de mieux identifier les conventions citoyennes, qui ne sont pas définies juridiquement. Notre conclusion est qu’il s’agit d’un processus ordonné. « Processus » parce qu’il évolue dans le temps : l’implication des citoyens évolue ; certains quittent le dispositif ; pour les autres, un sentiment de légitimité s’instaure. Et « ordonné » parce que progressivement, des règles s’établissent. Une organisation est mise en place au départ mais peu à peu la délibération se déplace aussi vers des moments plus informels. Nous avons pu constater que la délibération politique peut se faire aussi hors des espaces dédiés à cette délibération.

L’autre constat qui nous a étonnés, c’est la pluralité des acteurs en jeu.

C’est-à-dire qu’il y a d’autres acteurs que les soixante-dix citoyens ?

Grégoire Talpin : Exactement. Les citoyens sont au cœur du processus, mais il y a aussi les experts, par exemple des représentants d’associations ou d’entreprises qui produisent déjà des rapports ou des avis pour l’administration. Dans la convention citoyenne ils sont censés aider à éclairer la décision. Mais de fait ils ont aussi une part d’influence.

Ensuite, il y a les cabinets de conseil recrutés par la Ville pour mettre en place et animer le dispositif. Ils sont censés être neutres, mais on peut se demander s’ils n’influencent pas, même involontairement, les débats. Par exemple, cela questionne que l’administration leur délègue le choix des experts.

A.C. : Cette place des animateurs est l’une des choses qui nous a le plus marqués. Ils cadrent le débat avec des moyens qui leur sont propres, des méthodes un peu infantiles avec des ateliers, une cloche, des ice-breakers…

G. T. : Parmi les acteurs, il y avait encore les garants : un professeur de droit public et un géographe. Leur rôle était de vérifier la bonne tenue de la convention. Par exemple dans une des premières sessions, ils ont demandé aux animateurs de laisser les citoyens s’auto-organiser davantage.

Par rapport à ces constats sur ce « processus ordonné », sur quoi a porté votre réflexion ?

G.T. : Nous avons essayé de comprendre comment cela s’organise de l’intérieur. Les citoyens s’organisent-ils d’eux-mêmes ou bien le cadre leur est-il imposé ? Au début, les animateurs ont un rôle particulièrement proactif. Et au fur et à mesure, les conventionnés, parce qu’ils se sentent de plus en plus légitimes, commencent à s’autonomiser.

“Au fur et à mesure, les conventionnés, parce qu’ils se sentent de plus en plus légitimes, commencent à s’autonomiser.”

Grégoire Talpin

A.C. : Des enjeux de pouvoir s’instaurent entre ces différents acteurs. Il y a une part d’émancipation, grâce à ces moments de convivialité où les citoyens discutent ; des liens se créent, ils se voient en dehors des réunions. L’organisation et le cadre sont bien sûr nécessaires, mais toute la question est de savoir à quel niveau de rigidité du cadre on se situe.

Il reste un acteur que vous n’avez pas encore évoqué : l’administration municipale qui a engagé ce dispositif. Comment avez-vous perçu sa position ?

G.T. : Pour l’administration, c’est très compliqué de créer un organe qui doit donner un avis. Certes elle a bien averti dès le début que c’est la commune qui prendrait les décisions ; elle n’a pas pris d’engagement à tout appliquer « sans filtre », mais il y avait quand même le message politique de l’écoute de cet avis.

A.C. : Pour la collectivité, la convention citoyenne est une façon de recueillir un avis tout en gardant la main sur la décision. C’est aussi un moyen de légitimer ses décisions : « elles sont bonnes parce que nous – élus pour cela – les avons prises, mais en plus elles s’appuient sur des propositions des citoyens ».

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Les collectivités peuvent donc décider librement de leur degré d’engagement ?

G.T. : Le cadre est assez lâche pour leur laisser des marges de manœuvre. En réalité, aucun cadre juridique n’autorise la collectivité à déléguer la décision à une convention citoyenne.

A.C. : C’est même parce que ce cadre est lâche que les collectivités ont recours à ce dispositif. Alors que les autres mécanismes de démocratie participative locale sont très encadrés juridiquement, peut-être justement pour éviter qu’on y ait recours.

“Aucun cadre juridique n’autorise la collectivité à déléguer la décision à une convention citoyenne.”

Grégoire Talpin

Vous voulez dire que le législateur a cherché à éviter que les administrations locales prennent trop de pouvoir en s’appuyant sur la légitimité de la participation citoyenne ?

G.T. : Le jeu de pouvoir se situe là à un triple niveau, entre citoyens, administration locale et administration nationale. L’un des enjeux, c’est que l’Etat est absent de ce mécanisme local. Si ce sont les citoyens qui décident, on peut se demander ce qu’il se passera si l’administration centrale est en désaccord avec les décisions. 

Mais nous nous situons aussi à un échelon local et à ce niveau, la convention révèle une autre façon de penser la démocratie et questionne le rapport entre représentants et représentés. Elle interroge sur qui est le plus à même de décider.

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Cela signifie-t-il que les citoyens ont gagné davantage de pouvoir ?

G.T. : Pas au point de s’emparer de questions qui ne leur étaient pas posées. La limite se situe certainement dans la légitimité que se reconnaissent les acteurs.

“L’action publique locale ne semble plus avoir ses lettres de noblesse auprès des citoyens.”

Antoine Carpentier

A.C. : C’est lié aussi au fait qu’il s’agit de l’échelon local, alors que la collectivité n’a pas un champ de compétence démesuré de par notre tradition centralisatrice. On se rend compte que les citoyens ont un lien plus puissant avec l’Etat qu’avec l’administration locale. Preuve en est que parmi les propositions émises par la convention citoyenne de Clermont, beaucoup de solutions font appel aux associations, aux entreprises… L’action publique locale ne semble plus avoir ses lettres de noblesse auprès des citoyens.

Selon vous, pour quelle raison les institutions s’emparent-elles actuellement de ce dispositif participatif ? Qu’est-ce que cela dit de notre époque ?

G.T. : Cela n’intervient pas n’importe quand. Le recours à des conventions citoyennes d’une part, mais aussi à des cabinets de conseil, donne l’impression que nous sommes dans un moment où l’administration doute d’elle-même, où la sphère publique reconnaît qu’elle ne peut pas décider toute seule. Elle cherche d’autres moyens de renouveler sa légitimité.

Ces doutes vous semblent-ils en rapport avec les incertitudes liées aux questions écologiques ?

G.T. : Selon moi, ils proviennent plutôt d’une tendance à piloter les institutions dans un mode de public management pour pallier la prétendue inefficacité de l’administration.

A.C. : Je crois que la rencontre entre les conventions citoyennes et les questions environnementales est un concours de circonstances. Certes, les modes de démocratie participative sont très ancrés dans le droit de l’environnement, mais la convention citoyenne pourrait avoir un tas d’autres objets. Les conventions posent d’abord la question de l’action publique en général. Cela arrive sur les questions environnementales parce que celles-ci se posent fortement dans la société aujourd’hui.

“La question posée est : quel droit pour agir contre le changement climatique ?”

Grégoire Talpin

Cela pose aussi des questions de temporalité, car le droit a sa temporalité propre, qu’on met en tension avec l’urgence des questions climatiques, de la même façon qu’on la met en tension avec la temporalité médiatique. Pour construire les mécanismes juridiques en réponse à un enjeu, le droit a son mode de traitement spécifique.

G.T. : Il n’est pas indifférent aux enjeux climatiques, mais il a sa manière de penser l’urgence en prenant le temps de poser les choses.

A.C. : La question posée est : quel droit pour agir contre le changement climatique ? La différence de temporalité sera toujours présente si on part de l’idée que le droit est forcément un texte de loi. Mais on peut aussi saisir ce moment pour repenser la façon dont le droit peut agir.

La convention citoyenne offrirait cette opportunité de repenser la forme du droit ?

A.C. : Notre conclusion est qu’il ne faut pas réduire l’effet d’une convention citoyenne aux décisions prises, qui peuvent ne pas aboutir à la concrétisation attendue. Elle peut aussi, par exemple, avoir des effets sur les agents publics de la collectivité clermontoise, qui ont évolué dans la représentation qu’ils avaient des questions environnementales, mais aussi des modes de décision publique et des rapports avec les citoyens. Le processus n’est pas seulement normatif, il est aussi social et politique.

La convention est d’ailleurs, pour la collectivité, une occasion de faire remonter de l’information et cela peut aussi agir sur son fonctionnement, en dehors même de la question posée aux citoyens.

“Le processus n’est pas seulement normatif, il est aussi social et politique.”

Antoine Carpentier

Vous avez parlé de la légitimité des citoyens qui se construit progressivement. Cela participe-t-il aussi à ces enjeux de démocratie ?

G.T. : Cela pose encore une autre question : ces acteurs, qui représentent-ils ? Ils sont censés représenter les habitants, qui ne les désignent pas et qui ne sont pas une catégorie juridique. On assiste à la construction d’un nouveau corps intermédiaire et il se passe quelque chose de plus que la relation élus-électeurs.

Nous avons pu observer que la convention en tant que telle est perçue comme légitime, mais les citoyens tirés au sort, au début du processus, ne se sentent pas légitimes individuellement pour en faire partie. Puis petit à petit, en se constituant en tant que groupe et parce qu’ils se pensent comme un groupe, ils se saisissent de la légitimité. Et à partir de ce moment, ils représentent quelque chose de nouveau.

Pour conclure, pensez-vous que le cadre des conventions citoyennes peut évoluer ?

G.T. : En tendance, on pourrait penser que les conventions vont s’accroître… mais ce n’est pas sûr. D’abord parce qu’elles ont un coût important pour la collectivité. Sur l’évolution du cadre, il y aurait peut-être lieu que le juge ou le législateur se prononce s’il y avait un fort développement ou beaucoup de contestation. Mais tant que ce n’est pas le cas, ça ne semble pas nécessaire.

“Les conventions citoyennes au moins ont le mérite de poser la question de la démocratie.”

Antoine Carpentier

A.C. : En fait à chaque fois qu’on a essayé de poser un cadre juridique spécifique sur un dispositif de démocratie, ça l’a limité et d’autres mécanismes se sont mis en place pour essayer d’échapper au droit. Pour revenir à notre question initiale de ce qu’apportent les conventions citoyennes, au moins elles ont le mérite de poser la question de la démocratie et de comment la prise de décision dans la cité doit se faire.

Pour aller plus loin : La revue L’AJDA (L’Actualité juridique du droit administratif) est disponible uniquement sur abonnement. On peut cependant la consulter à la Bibliothèque universitaire de Clermont (et d’ailleurs). Le dossier sur les conventions citoyennes est paru dans le n°14 de 2023 (daté du 17 avril). Ce dossier contient quatre articles : « Regard sur une manière d’étudier les conventions citoyennes locales » par Antoine Carpentier « Les acteurs des conventions citoyennes locales » par Grégoire Talpin « La convention citoyenne de Clermont-Ferrand » par Jean-Damien Colombeau, directeur de l’innovation et de la participation à la Ville de Clermont-Ferrand « Vers un droit commun de la convention citoyenne locale ? » par Christophe Testard, professeur à l’Université Clermont Auvergne.

Propos recueillis le 21 avril 2023. Crédit photo de Une : Antoine Carpentier